Введение в ноябре 1992 года системы оплаты труда для учителей, врачей, научных сотрудников, библиотекарей и других работников бюджетных отраслей на основе Единой тарифной сетки упорядочило соотношения в уровнях заработной платы в зависимости от сложности труда и квалификации работников, создало механизм поддержания этих соотношений и принятия согласованных решений по поднятию уровня оплаты труда работников бюджетной сферы.

Переход к организации оплаты труда на основе Единойтарифной сетки - это реформа заработной платы, поскольку ранеедействовавшие отраслевые принципы организации оплаты трудаработников бюджетных отраслей заменены едиными

межотраслевыми (межпрофессиональными), суть которых состоит в равной оплате за равносложный труд независимо от места его приложения, в социальных гарантиях оплаты в размере тарифной ставки (оклада) соответствующего разряда за выполнение нормы труда, соблюдение ее количественных и качественных параметров.

Размеры оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетных источников, складываются из ставок (окладов), определяемых в соответствии с Единой тарифной сеткой, а также компенсационных и стимулирующих выплат (доплат, надбавок, премий, вознаграждений и др.).

Размеры ставок и окладов устанавливаются решениями Правительства Российской Федерации.

Порядок установления ставок и должностных окладов на основе Единой тарифной сетки для этих организаций определен

29Л9.98 ГЛАВА2.ЕЮСпостановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 года № 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки" с последующими дополнениями и изменениями.

В более высоких размерах ставки и оклады работникам бюджетных организаций вправе устанавливать правительства республик в составе Российской Федерации, органы исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга при изыскании дополнительных средств на эти цели из соответствующих бюджетов в соответствии с их правами, установленными Конституцией Российской Федерации и ранее принятым Указом Президента Российской Федерации от 15 ноября

1991 года № 211 "О повышении заработной платы работникамбюджетных учреждений и организаций".

Размеры компенсационных выплат (за условия труда, за работу в ночное время, за сверхурочную работу и т.д.) работникам бюджетных организаций устанавливаются законодательством Российской Федерации, а также отдельными решениями Президента и Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 года № 211 "О повышении заработной платы работникам бюджетных учреждений и организаций" и пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября

1992 года № 785 "О дифференциации в уровнях оплаты трудаработников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки"организациям и учреждениям, находящимся на бюджетномфинансировании, предоставлено право в пределах средств,направляемых на оплату труда, самостоятельно устанавливать формы

28.09.98 TJIABA2.DOCи системы оплаты труда, определять размеры надбавок, доплат, премий и других выплат стимулирующего характера.

Практика применения системы оплаты труда на основе Единой тарифной сетки в 1992 - 1998 годах показала, что главная цель -совершенствование дифференциации в уровнях оплаты труда различных категорий работников бюджетных отраслей в зависимости от их квалификации и сложности выполняемых работ по сравнению с другими сферами занятости в целом достигнута.

Введение Единой тарифной сетки во многом упростило систему оплаты труда в бюджетной сфере и позволило упорядочить оплату труда работников образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, искусства, науки, высшей школы и других отраслей.

Введению новых тарифных ставок и окладов предшествовала большая подготовительная работа, связанная с разработкой нормативных правовых актов по проведению внеочередной аттестации, отнесению работников бюджетной сферы к разрядам оплаты труда Единой тарифной сетки, а также с разъяснением отдельных положений новой системы оплаты труда в учреждениях и организациях, финансируемых из бюджетных источников.

С целью определения социальных последствий перехода на Единую тарифную сетку Министерством труда и социального развития Российской Федерации были проанализированы результаты введения новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы.

Обследования отдельных учреждений и организаций бюджетной сферы показывают, что в целом новая система оплаты труда была встречена в трудовых коллективах положительно.

Первоначально заработная плата работников бюджетной сферы росла быстрее, чем во внебюджетном секторе экономики.

28.0958 ГЛАВА2ХЮСОднако, с осени 1994 года ситуация стала стремительно ухудшаться, в основном в связи с несоблюдением сроков и размеров индексации зарплаты.

В 1995 году зарплата работников образования, здравоохранения и культуры была на 35-45 процентов ниже, чем в среднем по народному хозяйству, и на 40-50 процентов ниже, чем в промышленности, а среднемесячная заработная плата работников культуры и образования не достигала даже величины прожиточного минимума (в здравоохранении и социальной защите населения превышала эту величину только на 10-15 процентов).

Низкий уровень оплаты труда в этих отраслях, в первую очередь, связан с недостатком бюджетных ресурсов, а также стремлением снизить инфляцию и сбалансировать бюджет за счет сокращения расходов на заработную плату. Однако, индексация заработной платы в бюджетной сфере не приводит к дополнительному инфляционному всплеску, так как на долю этой сферы приходится менее 25 процентов всех средств на оплату труда или около 12 процентов от денежных доходов населения.

С целью поддержания приемлемых соотношений в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы Правительством Российской Федерации постоянно проводились централизованные мероприятия по совершенствованию отдельных элементов Единой тарифной сетки, направленные на повышение уровня жизни работников бюджетных отраслей.

Так, в течение 1992-1997 годов тарифная ставка первого и последующих разрядов Единой тарифной сетки были проиндексированы 7 раз или за эти годы ставка первого разряда возросла в 33.3 раза. Увеличено на 25 процентов финансирование отдельных отраслей бюджетной сферы для использования в полной

29.09.98 ГЛАВА2ХЮСмере механизма доплат и надбавок, заложенного в системе оплаты на основе ETC.

В 1995 году ставки ETC повышались дважды с общим их увеличением в 2.68 раза. Однако, с сентября 1995 года и в течение 1996, 1997 и 9 месяцев 1998 года (за исключением корректировки размеров ставок 1-5 разрядов ETC) повышение заработной платы в бюджетной сфере не проводилось.

Значительному совершенствованию подверглась оплата труда работников науки и высшей школы.

С учетом необходимости выделения по уровню оплаты труда наиболее квалифицированных работников этой отрасли повышены оклады за звания действительных членов и членов-корреспондентов Российских академий наук, введены доплаты за ученые степени доктора и кандидата наук, учреждены ежегодные Государственные премии и ежемесячные государственные научные стипендии для выдающихся ученых России и молодых талантливых ученых.

С 1 января 1995 года для профессоров и доцентов, занятых в ВУЗах, введены надбавки к должностным окладам в размере 60 и 40 процентов, а также увеличены на 20 процентов бюджетные ассигнования государственным высшим образовательным учреждениям.

Кроме того, по результатам практики применения ETC, в целях упорядочения соотношений разрядов оплаты труда по отраслям были внесены изменения в разряды оплаты труда, тарифно-квалификационные характеристики и тарифно-квалификационные требования более чем по 200 должностям руководителей, специалистов и служащих бюджетной сферы.

Полностью изменена тарификация врачей, среднего и младшего медицинского персонала учреждений здравоохранения.

29.09.98 ГЛАЬА2?ЮСВнесены изменения в тарификацию отдельных категорий работников учреждений социальной защиты населения, культуры, искусства и других отраслей бюджетной сферы.

Указанные меры позволили относительно стабилизировать жизненный уровень работников бюджетной сферы, более точно определить в системе оплаты труда их роль в общественном производстве, что способствовало притоку работников в эти отрасли.

В феврале 1995 года Правительством Российской Федерации было принято решение о сокращении дифференциации в оплате труда работников продаю дом туапсе бюджетной сферы с 10 до 7.5 раз (за счет сокращения дифференциации между первым, вторым и третьим разрядами) и значительном увеличении ставки первого разряда ETC в 1.9 раза при общем повышении ставок и окладов в 1.3 раза. Такое решение, без увеличения размера дополнительных бюджетных ассигнований, должно было позволить несколько улучшить положение работников невысокой квалификации, но под давлением профсоюзов и законодательных органов перед выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Правительством Российской Федерации было принято решение о возвращении прежних коэффициентов Единой тарифной сетки, что фактически привело к повышению ставок и окладов ETC еще на 30 процентов.

Поскольку указанные мероприятия не были учтены в федеральном бюджете на 1996 год и в бюджетах субъектов Российской Федерации, это явилось одной из причин образовавшейся задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, финансируемой из бюджетов всех уровней.

Существует проблема соотношений в оплате труда между работниками бюджетной и внебюджетной сфер. Особенно остро она стоит в регионах, где имеется высокий удельный вес предприятий

29.09.98 ГЛАВА2ХЮСдобывающих и тяжелых отраслей промышленности. К ним относятся прежде всего Республика Коми, Кемеровская, Тюменская и Магаданская области, Республика Саха (Якутия), где соотношения между средней заработной платой в бюджетных отраслях и промышленностью составляют от 40 до 60 процентов.

В тоже время имеется ряд регионов, где из-за кризисной ситуации в промышленности средняя заработная плата в отраслях бюджетной сферы превышает среднюю заработную плату в промышленности. К таким регионам относятся: республики Марий-Эйл, Мордовия, Калмыкия, Алтай, Дагестан и некоторые другие.

Регулирование соотношений в оплате труда работников бюджетной и внебюджетной сфер за счет средств федерального бюджета, как это предлагается регионами, в которых высокий удельный вес добывающих отраслей, не представляется возможным, так как сразу возникает вопрос, что же делать с теми регионами, где средняя заработная плата в бюджетных отраслях выше, чем в промышленности.

Кроме того это чисто региональная проблема уровня жизни проживающего там населения.

Так же следует иметь ввиду, что выделение дополнительных средств из внешнего источника (федерального бюджета) приведет только к дополнительному росту цен в регионе, а это сведет на нет добавку к зарплате бюджетников.

Снижение остроты этой проблемы должно достигаться за счет усиления финансирования организаций бюджетной сферы для того, чтобы они могли в полной мере использовать механизм доплат и надбавок, заложенный в системе оплаты труда на основе Единой тарифной сетки.

29.09.98 ГЛАВА2ЛХ)СДля этих целей должны шире использоваться права, предоставленные регионам в части финансирования этих организаций за счет местных и внебюджетных источников, повышения тарифных ставок и должностных окладов работников бюджетной сферы сверх размеров, установленных Правительством Российской Федерации. Такая практика широко применяется в Республике Татарстан, где нет работников бюджетной сферы, у которых ставки или оклады ниже прожиточного минимума по республике.

Поэтому, перераспределение части средств, полученных в виде налога с предприятий хозрасчетного сектора экономики региона, способствовало бы определенному ограничению темпов роста зарплаты во внебюджетной сфере. Для решения этой проблемы также шире должны быть использованы механизмы социального партнерства на региональном уровне.

Кроме того, отмечается высокая дифференциация (в 2-3 раза без учета районных коэффициентов и северных надбавок) заработной платы работников бюджетной сферы в зависимости от финансовых возможностей региона.

Наиболее низкая заработная плата в отраслях бюджетной сферы наблюдалась в Брянской области, в Республике Дагестан, в Чувашской Республике, в Республике Марий-Эл и Республике Мордовия.

Самая высокая заработная плата у работников бюджетной сферы отмечалась в Ханты-Мансийском автономном округе, г.г. Москва и Санкт-Петербург. Данные о динамике средней заработной платы работников по отраслям бюджетной сферы в разрезе экономических районов Российской Федерации представлены в таблице 8 приложения № 2.

29.09.98 ГЛАВА2.ЕЮСНачиная с октября 1994 года, заработная плата в бюджетной сфере все больше приобретает роль социальной поддержки, так как постоянно увеличивается число работников с уровнем заработной платы ниже прожиточного минимума. Так, в 1996 - 1997 годах заработная плата примерно 80-85 процентов работников бюджетной сферы (с 1 по 11-15 разряды ETC) оказалась ниже прожиточного минимума против 37 процентов (с 1 по 6 разряды) на начало 1994 года. Данные о состоянии оплаты труда в бюджетной сфере в 1993-1997 годах представлены в таблице 9 приложения № 2.

В отличие от внебюджетного сектора экономики заработная плата работников бюджетной сферы составляет основную часть их доходов. В этой связи особенно остро стоит вопрос уровня оплаты труда работников, тарифицируемых начальными разрядами ETC (с 1 по 5), являющихся в своем большинстве рабочими низшего и начального уровня квалификации и служащими-техническими исполнителями (29.3 процентов численности).

Исходя из сложности работ, выполняемых этими категориями работников, диапазон их тарификации, предусмотренный ETC, является достаточным. Однако размер их оплаты труда не выдерживает никакого оправдания. На первый взгляд, решение этой задачи лежит на поверхности и не требует никаких сверхусилий. Нужно просто повысить в значительной мере размер ставки (оклада) I разряда ETC и проблема будет решена. Но, для выполнения этой задачи нет необходимых финансовых ресурсов. Поэтому Правительство Российской Федерации решает эту задачу за счет применения так называемой "адресной поддержки" этой группы работающих, для чего с 1 июля 1994 года был введен механизм увеличения тарифных ставок на 1-4 разрядах в абсолютных суммах. Данные о соотношении ставки первого разряда Единой тарифной

29.09.98 rJIASA2.DOCсетки, прожиточного минимума трудоспособного населения и средней заработной платы в народном хозяйстве представлены в таблице 10 приложения № 2.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 1997 года N 585 "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы", с 1 мая 1997 года тарифная ставка 1-го разряда ETC была увеличена на 30000 рублей, что позволило превысить величину минимального размера оплаты труда, установленного с 1 января 1997 года в размере 83490 рублей. Одновременно, с целью сохранения дифференциации в оплате труда и наименее оплачиваемых работников бюджетных организаций увеличены тарифные ставки 2-го разряда на 22000 рублей, 3-го разряда на 15000 рублей, 4-го разряда на 12600 рублей, 5-го разряда на 3500 рублей,

Однако, при этом повышение ставок и окладов не коснулось наиболее квалифицированных работников основных бюджетных отраслей (среднего медицинского персонала, врачей, учителей, преподавателей техникумов и ВУЗов, библиотекарей и т.д.), ставки и оклады которых, до 15 разряда ETC включительно, не достигают прожиточного минимума, поскольку их оклады рассчитаны исходя из ставки I разряда, равного 60000 рублей.

Размеры тарифных ставок и должностных окладов Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы по состоянию на 1 января 1998 года представлены в таблице 11 приложения № 2.

Одной из главных проблем, повлиявших на ситуацию с оплатой труда работников бюджетной сферы, стало тяжелое финансовое состояние федерального бюджета, бюджетов субъектов

29.09.98 ГЛАВА2.ЕЮСРоссийской Федерации и местных бюджетов и, как следствие, задолженность по заработной плате.

Сложное состояние российской экономики,

сопровождающееся спадом промышленного производства,

ухудшением финансового состояния предприятий и организаций, недопоступлением налогов и других платежей в федеральный бюджет, негативным образом отразилось на финансировании бюджетных учреждений.

Финансирование запланированных расходов в 1996-1997 годах осуществлялось в пределах поступавших доходов и кредита банка. Это привело к тому, что в бюджетной сфере одной из главных стала проблема устойчивого финансирования под принятые в централизованном порядке решения по оплате труда.

По состоянию на 1 января 1997 года задолженность по заработной плате в организациях социальной (бюджетной) сферы составила 8.7 трлн. рублей, бизнес планирование в том числе из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов всех уровней - 7.5 трлн. рублей, из-за отсутствия собственных средств у предприятий -1.2 трлн. рублей.

Объем задолженности по учреждениям образования, здравоохранения и культуры за 1996 год вырос более, чем в три раза. Количество организаций, имеющих задолженность по заработной плате в отраслях социальной сферы, в науке и научном обслуживании, постоянно увеличивалось в течение года и их рост за год составил более 80 процентов.

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1996 год" в первоочередном порядке финансировались защищенные статьи текущих расходов федерального бюджета, к которым, в первую очередь, относится заработная плата с начислениями.

29.09^8 ГЛА"А2ЛХ)СВ 1996 году из федерального бюджета защищенные статьи расходов на социально-культурную сферу были профинансированы на 81,3 процента, из них расходы на оплату труда - на 96,8 процентов (в том числе и погашение задолженности по заработной плате за 1995 год). В 1997 году расходы на оплату труда в социально-культурной сфере были профинансированы всего на 90.8 процентов (от секвистированного бюджета), то есть еще хуже, чем в 1996 году.

Существующая практика разработки федерального бюджета не предусматривает выделения средств на заработную плату во всех статьях расходов. В этой связи, задолженность из-за отсутствия собственных средств у предприятий и организаций также частично связана с недопоступлением бюджетных средств.

Помимо прямых затрат на заработную плату работников бюджетных организаций, расходы федерального бюджета предназначены в то же время и для оплаты произведенных работ, оказанных услуг, приобретаемых материальных средств и оборудования. Стоимость этих работ и услуг включает и оплату труда их производителей. Иными словами, речь идет о заработной плате работников не только организаций, напрямую финансируемых из федерального бюджета, но и тех, своевременная выплата заработной платы которым также самым непосредственным образом зависит от выделения средств из федерального бюджета.

Выделить в этих статьях "скрытые" расходы, предназначенные непосредственно на заработную плату, практически не представляется возможным, поскольку в этом случае имеет место длинная цепочка взаиморасчетов между производителями, где каждый раз определенный объем получаемых средств идет на оплату труда.

Кроме того, попытка такого выделения неизбежно вызовет определенные трудности, связанные с нарушением хозяйственной

2".09.98ГЛА*А2ХЮСсамостоятельности юридических лиц, а также с отсутствием необходимой статистической отчетности.

Особенно тяжелое положение с задолженностью по заработной плате сложилось в бюджетных организациях, финансируемых из региональных и муниципальных бюджетов. Основной причиной такого положения является так же отсутствие средств в соответствующих бюджетах из-за недопоступления налогов от предприятий и организаций. Наибольшая задолженность по заработной плате в отраслях бюджетной сферы сложилась в Алтайском и Красноярском краях, в Кемеровской, Свердловской и Иркутской областях, в Республике Саха (Якутия).

В соответствии с действующим законодательством бюджеты всех субъектов Российской Федерации и местного самоуправления являются самостоятельными, что обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления их расходования. Финансовое обеспечение учреждений бюджетной сферы регионального и местного подчинения осуществляется за счет средств бюджета территории.

Несмотря на то, что соответствующие меры для обеспечения своевременного и полного финансирования мероприятий по бюджету должны принимать органы представительной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, в течение 1996 и 1997 года из федерального бюджета неоднократно оказывалась финансовая помощь регионам для погашения задолженности по выплате заработной платы работникам учреждений, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов, в виде трансфертов и бюджетных ссуд.

29.09.98 ГЛАВА2.ЕЮСКроме того, производился зачет бюджетных ссуд в счет расходов, предусмотренных в федеральном бюджете и профинансированных за счет средств субъектов на содержание учреждений бюджетной сферы федерального подчинения.

При этом в расчетах учитывалась плановая потребность по защищенным статьям бюджета, кредиторская задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, а также минимально необходимый объем незащищенных статей расходов. Адресное распределение перечисленных средств осуществлялось администрациями субъектов Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий.

Вместе с тем, субъекты Российской Федерации довольно часто использовали указанные средства не по назначению. Так, часть средств, выделенных из федерального бюджета в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 года № 720 на выплату педагогическим работникам общеобразовательных учреждений заработной платы, причитающейся им в связи с уходом в отпуск, использовалась не по целевому назначению. Наиболее серьезные нарушения по нецелевому использованию федеральных средств были зарегистрированы в республиках Бурятия и Мордовия, Белгородской, Иркутской, Костромской, Кемеровской и Саратовской областях.

Несмотря на оказание финансовой помощи из федерального бюджета, задолженность по оплате труда в бюджетных организациях субъектов Российской Федерации в течение 1997 года продолжала дестабилизировать обстановку в ряде регионов, вызывала социальную напряженность, снижение качества образовательного процесса, услуг учреждений здравоохранения, культуры и науки.

29ММГЛАЛА2Х)ОСК 1 июля 1997 года размер задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, сложившейся из-за отсутствия финансирования из региональных и местных бюджетов, уже составил 26.3 трлн. рублей с учетом начислений, в том числе 12.8 трлн. рублей по заработной плате.

В целях решения этой проблемы был принят Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 690 "О мерах по погашению задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы субъектов Российской Федерации". В соответствии с этим указом Правительство Российской Федерации разработало комплекс мер, направленных на погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы до 1 января 1998 года, за счет оказания финансовой помощи 79 регионам из федерального бюджета в сумме 11.3 трлн. рублей по схеме "рубль гасит регион, рубль перечисляет в виде финансовой помощи федеральный бюджет".

Правительством Российской Федерации для ликвидации задолженности по заработной плате бюджетникам во второй половине 1997 года из федерального бюджета было выделено субъектам Российской Федерации 14.6 трлн. рублей.

Однако, ликвидировать задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы полностью не удалось. По состоянию на 1 января 1998 года задолженность по заработной плате в организациях социальной (бюджетной) сферы составила 3.45 трлн. рублей, в том числе из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов всех уровней - 2.6 трлн. рублей.

Не изменилась ситуация с задолженностью по заработной плате в организациях бюджетной сферы и в 1998 году. Данные о динамике задолженности по заработной плате из-за отсутствия

29.09.98 ГЛЛВЛ2?ОСбюджетного финансирования в 1997-1998 годах представлены в таблице.

Задолженность

по заработной плате из-за отсутствия финансирования из бюджетов веех уровней в 1997 - 1998 годах*)

Месяц (на первое число месяца) Задолженность из-за отсутствия финансирования из бюджетов всех уровней в 1997 году (млрд. рублей) Задолженность из-за отсутствия финансирования из бюджетов всех уровней в 1998 году (млн. рублей)

Всего в том числе в социальной (бюджетной) сфере Всего в том числе в социальной (бюджетной) сфере

январь 9280 7385 3450 2618

февраль 9482 7532 6318 3986

март 10334 8293 L_ 7636 5230

апрель 11305 8956 8944 6434

май 10761 8245 9507 6983

июнь 11017 8521 11034 8423

июль 11354 8926 12433 9834

август 10940 8532 14879 12060

сентябрь 10186 7789 18596 15507

октябрь 10198 7865

ноябрь 9609 7195

декабрь 9300 6820

Как видно из приведенных в таблице данных, ситуация с задолженностью по заработной плате работников бюджетной сферы в 1998 году в точности повторяет ситуацию 1997 года и Правительству Российской Федерации потребуется приложить огромные усилия по перелому ситуации с задолженностью по заработной плате.

Барышев, Владимир Николаевич