Определив основные направления регулирования занятости в условиях формирования рыночных отношений, а также функциональное значение вторичной занятости, представляется целесообразным подробнее остановиться на вопросах управления вторичной занятостью, рассматривая их в тесной взаимосвязи с макроэкономической политикой государства на рынке труда. По нашему мнению, меры регулирования вторичной занятости целесообразно разделить на прямые и косвенные. Первая группа мер направлена непосредственно на регулирование рассматриваемого явления, вторая - предполагает опосредованное воздействие на вторичную занятость. К мерам прямого регулирования относятся установленные в законодательных или иных нормативных актах необходимость получения работником разрешения на занятие дополнительным трудом, запрещение отдельным группам работников участвовать во вторичной занятости, запрещение работодателям принимать работников на условиях дополнительной занятости, ограничение часов дополнительной работы. Косвенное регулирование вторичной занятости включает в себя мероприятия общей экономической политики (прежде всего регулирование доходов населения и их налогообложения) и политики занятости (в первую очередь регулирование гибких форм занятости, в которых чаще всего проявляется дополнительная трудовая активность).Проведенное нами изучение концептуальных основ и конкретных мер государственной политики занятости в странах с развитой рыночной экономикой дает основание утверждать, что вторичная занятость не была и не является в настоящее время самостоятельным объектом прямого воздействия государства. По нашему мнению, это связано, по крайней мере, с двумя обстоятельствами. Во-первых, как уже отмечалось, масштабы дополнительного труда в странах с рыночной системой хозяйствования значительнее меньше российских. Во-вторых, прямое регулирование вторичной занятости не соответствует и более того во многом противоречит принципу личной экономической свободы участников рынка. Поэтому регулирование участия населения в сфере дополнительного труда осуществляется косвенным образом, в первую очередь через воздействие на те организационные формы занятости, в которых оно проявляется, а также через меры государственной политики регулирования доходов населения (прежде всего через систему налогообложения).

Совершенно иной характер носило государственное регулирование вторичной занятости в условиях социалистической планово-распределительной системы. Как отмечалось в параграфе 3.1, в советский период фактически осуществлялся жесткий государственный контроль за всей сферой занятости. Это в полной мере проявилось и в практике регулирования дополнительной занятости населения. Последняя в тот период времени была объектом непосредственного государственного управленческого воздействия и контроля.

Поскольку основным видом вторичной занятости в советский период являлось совместительство, остановимся подробнее на характеристике его регулирования. Отметим, что под совместительством понималось выполнение работником помимо своей основной другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Совместительство представляло собой способ участия в общест-венном производстве лиц, уже работающих в народном хозяйстве, и рассматривалось как дополнительный источник рабочей силы.

В отношении регулирования совместительства можно выделить несколько этапов. Первый этап охватывает период начала 20-х - конца 50-хгодов. Как известно, в первые годы существования советского государстваи вплоть до 30-х годов вопросы занятости, трудоустройства стояли весьмаостро. С одной стороны, разоренное, разрушенное первой мировой, а затеминтервенцией и гражданской войной хозяйство страны не могло обеспечить работой миллионы людей. В стране насчитывалась огромная массабезработных. С другой стороны, на фоне массовой безработицы народноехозяйство испытывало острый недостаток в квалифицированных кадрах:не хватало рабочих высокой квалификации, особенно остро ощущался недостаток хозяйственных руководителей, технических специалистов, экономистов, врачей, педагогов и других специалистов. В этих условиях государство было вынуждено разрешить совместительство в первую очередьдля квалифицированных работников при отсутствии на учете ОтделовТруда лиц требуемой специальности. Учреждениям и предприятиям за-i прещалось принимать на работу совместителей без специального разреше-

L ния, выдаваемого биржами труда. Цель такой политики очевидна - ликви-

дировать безработицу, предоставив человеку хотя бы одно рабочее место, и обеспечить народное хозяйство необходимыми специалистами.

В правовом отношении совместительство было впервые определено изданным в 1933 г. специальным постановлением Совета Народных Комиссаров СССР "Об упорядочении совместительства". В этом нормативном акте были охарактеризованы основные стороны данной формы занятости трудящихся, предполагающей работу в особом правовом режиме. В постановлении определялись виды совместительства, правила оформления и оплаты труда совместителей, условия их работы и ряд других вопросов.Второй этап в регулировании совместительства (1959 г. - начало 80-х годов) начался с выходом в декабре 1959 г. постановления Совета Министров СССР "Об ограничении совместительства по службе". В постановлении говорилось, что ранее, когда в стране ощущался острый недостаток специалистов, совместительство часто вызывалось объективной необходимостью и имело свое оправдание. В настоящее время все отрасли народного хозяйства располагают многочисленными квалифицированными кадрами, и поэтому отпали объективные причины для широкого развития совместительства. В связи с этим предлагалось разработать и осуществить мероприятия по резкому ограничению совместительства с тем, чтобы к концу 1960 г. полностью отказаться от штатного совместительства.

Несомненно, что упомянутое постановление явилось следствием недооценки фактического положения дел с трудовыми ресурсами, в особенности в сфере обслуживания, а также по отдельным категориям работников. Это было настолько очевидным, что уже спустя полгода (в июне 1960 г.) постановлением Совмина СССР ограничение совместительства было отменено для рабочих и младшего обслуживающего персонала, а также для служащих, должностной оклад которых по месту основной работы не превышал 60 руб. (с 1968 г. - 70 руб.). В дальнейшем работа по совместительству была разрешена медицинским и педагогическим работникам, профессорско-преподавательскому составу вузов, научным сотрудникам, отдельным категориям работников культуры, коммунального хозяйства и некоторых других отраслей.

Кроме названных выше постановлений занятость работников по совместительству регулировалась в 60-80-е годы также целым рядом подзаконных актов различных министерств, ведомств, Секретариата ВЦСПС. Это законодательство просуществовало практически в неизменном виде до конца 80-х г.г. Лишь периодически оно дополнялось в направлении незна-чительного расширения возможностей совместительства для отдельных категорий работников некоторых отраслей.

Следует подчеркнуть, что на протяжении всего рассматриваемого периода работа по совместительству допускалась только при наличии письменного разрешения руководителей обоих предприятий, согласованного с вышестоящими органами и комитетом профсоюза по основной и совмещаемой работе. Кроме того, совместительство разрешалось только в одном учреждении, предприятии, организации в пределах одной местности. Принятые ограничения (прежде всего по размеру оплаты труда по основному месту работы) фактически делали невозможной работу по совместительству для специалистов и служащих, занятых на предприятиях отраслей производственной сферы.

Таким образом, формирование основных законодательных норм, регулирующих трудовые отношения в области совместительства, происходилов то время, когда главная целевая установка государственной политики всфере занятости состояла в первую очередь в обеспечении максимальноготрудоустройства населения. Официальной советской идеологией стремление к росту индивидуальных доходов оценивалось негативно, как проявле- ние "чуждых" социалистическому образу жизни меркантильных интере-

сов. Именно поэтому, очевидно, законодательство, регулирующее вопросы вторичной занятости, носило преимущественно запретительный, ограничительный характер. Используя правовые и административные рычаги, государство всемерно пыталось ограничить как предложение, так и спрос на рабочую силу, привлекаемую на условиях дополнительной занятости.

И все же, не смотря на негативное отношение государства к вторичной занятости, в 70-е годы наметилась тенденция к увеличению её масштабов. Это, по справедливой оценке Ю.Швецова, было связано с двумя процессами: изменением демографической ситуации в стране (прежде всего со снижением прироста трудоспособного населения) и с моральным старениемхозяйственного механизма, главной чертой которого являлся упор на экстенсивный путь развития экономики .

В этих условиях государство было вынуждено расширить возможности для участия работников в сфере заказать дипломные вторичной занятости. С 1983 г. наступил третий этап в развитии правового регулирования совместительства. В течение 1983-86 г.г. было принято несколько постановлений Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС, которые предусматривали расширение применения совместительства в ряде отраслей и регионов страны. Наконец, Постановление Совета Министров СССР "О работе по совместительству", принятое в сентябре 1988 г., а также Положение об условиях работы по совместительству, утвержденное Госкомтрудом, Министерством юстиции и Секретариатом ВЦСПС в марте 1989 г., отменили ряд существенных ограничений на дополнительную занятость. В соответствии с этими законодательными актами работа по совместительству была разрешена всем рабочим, специалистам и служащим независимо от характера и места их работы, размера заработной платы по основной работе и других обстоятельств. Для оформления на работу по совместительству не требовалось согласия администрации и профкома с основного и второго места работы.

Анализируя современную практику государственного регулирования вторичной занятости, следует в первую очередь отметить, что разработке эффективных методов воздействия на эту форму занятости, как и самому этому явления, в последнее время уделялось явно недостаточно внимания. В настоящее время вторичная занятость регулируется ст. 253 КЗоТ РФ "Особые условия труда сезонных, временных и некоторых других категорий работников", в которой определено, что законодательством могут устанавливаться особые условия труда для лиц, занятых на временных работах, совместителей, надомников, а также работающих по договорам. По существу принятые в конце 80-х годов законодательные нормы, регулирующие вторичную занятость, продолжают действовать и сейчас. Однакопрактически общепризнанным является тот факт, что действующее трудовое законодательство не соответствует современным социально-экономическим реалиям и требует существенных изменений. В полной мере сказанное справедливо и в отношении вторичной занятости.

Каковы же должны быть основные принципы государственного регулирования вторичной занятости? Прежде всего необходимо подчеркнуть, что существенной принципиальной особенностью регулирования данной сферы трудовых отношений является крайняя ограниченность возможно-стей прямого непосредственного воздействия на неё со стороны государства в современных условиях. Следствием этого является то, что в настоящее время государство непосредственным образом регулирует вторичную занятость весьма ограниченного круга работников, а именно руководителей органов государственной власти и управления, депутатов Государственной Думы, государственных служащих, судей и некоторых других профессиональных групп, чей труд имеет особый характер. Перечисленным выше категориям работников запрещено занятие совместительством, за исключением выполнения работ педагогического, научного и творческого характера.

Названная выше особенность регулирования дополнительного труда объясняется несколькими причинами. Во-первых, непосредственное регулирование вторичной занятости, которое в советский период осуществлялось преимущественно в виде разрешительной практики оформления подработок, реально осуществимо только в условиях жесткого тоталитарного контроля со стороны государства за всей сферой трудовых отношений. Во-вторых, следует помнить, что значительная часть объекта управления, т.е. дополнительной трудовой активности населения, находится в настоящее время в сфере неформальной экономики. Вместе с тем зарубежный и отечественный опыт однозначно свидетельствует, что любые жесткие регулирующие и тем более контролирующие меры приводят к лишь усилениюбегства всех видов ресурсов в эту область и более изощренным формам её функционирования [36, с.112-118]. В связи с этим наиболее эффективным представляется использование косвенных регуляторов вторичной занятости.

Среди них особое значение имеют меры государственной экономической политики, направленные на повышение доходов населения и совершенствование их налогообложения. Изучение мотивации дополнительного труда, а также функции его эластичности показало, что улучшение материального положения населения неизбежно приведет к снижению предложения труда в сфере вторичной занятости. Таким образом, преодоление гипертрофированных масштабов дополнительной занятости возможно только на основе достижения стабилизации и последующего экономического роста, что в свою очередь создаст финансовые условия для увеличения доходов населения. Поскольку первоочередные меры государственного регулирования в этой области были уже названы (в параграфе 3.1), то мы не будем останавливаться на этом вопросе вновь, отметим лишь, что решение этой задачи является относительно долгосрочной перспективой.

Задачей более краткосрочного периода является совершенствование налогообложения физических лиц. Как известно, до 1998 г. любой гражданин, имевший наряду с основной работой какую-либо другую в независимости от объема полученных дополнительных средств, должен был обратиться в налоговую инспекцию для заполнения налоговой декларации. В 1998 г. это положение было откорректировано. В настоящее время налоговую декларацию обязаны заполнять не все вторичнозанятые, а только те из них, чей совокупный доход (с учетом заработка на основной и дополнительной работе) превышает определенную сумму. Конкретный размер данной суммы пересматривается ежегодно. Для доходов за 1999 г. величина этой суммы равняется 30 тысячам рублей, на 2000 г. она установлена в размере 60 тысяч. Такая система связана с действующей у нас в странепрогрессивной шкалой налогообложения. По нашему мнению, существующая практика способствует уходу в тень значительной части доходов граждан, в том числе и от их вторичной занятости.

Действующая прогрессивная шкала налогообложения текущих доходов физических лиц в сочетании с символическим налогом на имущество -следствие традиционных представлений о социальной справедливости, в соответствии с которыми более высокие доходы должны облагаться и более высоким налогом. Вместе с тем опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует, чтобы система прогрессивного налогообложения повышенных доходов заработала реально, нужны определенные материально-технические и организационно-правовые предпосылки - единая компьютеризированная информационная система, позволяющая аккумулировать объективные данные о получаемых гражданами доходах, и качественно иная экономическая и правовая культура. Очевидно, что если названные условия отсутствуют, то любые попытки ужесточения шкалы налогообложения или его процедуры приводят к использованию ещё более изощренных методов уклонения от уплаты налогов и уходу экономической активности в тень. Поэтому, как представляется, на нынешнем этапе экономических преобразований целесообразнее удерживать подоходный налог, взимая его по единой ставке, со всех видов доходов граждан, в том числе и с дополнительных заработков.

Принцип же социальной справедливости можно реализовать с помощью других форм налогообложения. В частности, представляется заслуживающим внимания предложение А.Марголина о том, чтобы "перенести налоговую нагрузку на более обеспеченные слои населения, прогрессивные налоги следует установить на оцениваемое по рыночной стоимости имущество и на потребительские расходы физических лиц, для чего ввести дифференцированный налог с продаж" . Подчеркнем, что в отличие оттекущих доходов, отмеченные объекты налогообложения практически невозможно скрыть.

Кроме того, необходимо пересмотреть размер минимального налогооблагаемого уровня доходов. В ситуации, когда минимальная заработная плата резко отстает от прожиточного минимума (при том, что последний ориентирован лишь на физиологическое выживание работника), она не может служить критерием освобождения от уплаты подоходного налога. До пересмотра методики определения прожиточного минимума минимальная ставка этого налога должна распространяться на доход в размере не ниже двух прожиточных минимумов. В целом, реализация высказанных выше предложений будет способствовать снижению совокупного предложения труда на вторых рабочих местах.

Прежде чем назвать направления регулирования спроса на дополнительный труд, необходимо обратить внимание на существенную характеристику российского рынка труда. Как показало проведенное нами исследование, вторичная занятость является более гибкой формой занятости по сравнению с первичной (основной). В этом смысле, как нам кажется, есть основания говорить о дуализме российского рынка труда, но не с точки зрения его деления на традиционный и новый (частный) сектор, где различия в трудовых отношениях нередко преувеличиваются. Гораздо больше оснований для этого дают различия и специфика первичной и вторичной занятости. В связи с этим представляется возможным применение двойственного подхода в регулировании труда, при котором трудовые отношения были бы либерализированы, но не в частном секторе, как это предлагается некоторыми учеными , а прежде всего в сфере вторичной занятости. бизнес план коммерческой идеи Иначе говоря, поскольку в современных российских социально-экономических условиях гибкость занятости достигается прежде всего через вторичную занятость, то поэтому необходимо обеспечить соответствующие юридические рамки более гибкой дополнительной занятости безтого, чтобы подрывать права и гарантии людей на их основных рабочих местах. В связи с этим наиболее эффективным представляется косвенное регулирование совокупного спроса на труд на вторых рабочих местах (точнее говоря, на рабочих местах, которые потенциально могут выступать в качестве дополнительных) путем воздействия на те организационные формы занятости, в которых вторичная занятость чаще всего проявляется. Речь в первую очередь идет о добровольной неполной и временной занятости.

В связи с этим особое значение приобретает разработка законодательного обеспечения занятости неполное рабочее время как особой формы найма. Необходимо обоснование границ неполного рабочего времени, трудовых прав работников, особенностей их социального и пенсионного обеспечения, исчисления трудового стажа. Распространение занятости неполное рабочее время в качестве официальной формы найма позволит повысить гибкость российского рынка труда. Для предприятий это может послужить стимулом к созданию эффективного внутреннего рынка труда, поскольку у них появится возможность сегментировать свои рабочие места на полные и неполные, разрабатывать новые принципы организации труда, отличные от традиционных. Работникам появление реальной возможности найма на неполное рабочее время позволит полнее проявить свою экономическую активность, в том числе и в форме вторичной занятости.

Актуальным является совершенствование механизма организации временной занятости: повышение статуса временной работы, расширение её видов. В настоящее время делаются определенные шаги в этом направлении. Так, в проекте федерального закона "Трудовой кодекс Российской Федерации" предусмотрены разделы, определяющие особенности регулирования труда работников, заключивших трудовой договор сроком до двух месяцев, а также порядок найма, оплаты отпуска, расторжения трудового договора временными работниками. В проекте нового КЗоТа также определены особенности регулирования труда сезонных работников. Новые по-ложения позволят усилить социальные гарантии большинства работников, имеющих временную занятость, в том числе и в качестве дополнительной работы.

В современных социально-экономических условиях важным средством поддержания социально-приемлемого уровня занятости является обеспечение безработных временными рабочими местами (напомним, что в контексте данной работы они рассматриваются как вторичная занятость данной группы населения). Реализация этой задачи предполагает изменение условий участия безработных граждан в общественных и временных работах, создание нового механизма финансирования с привлечением средств из различных источников.

Как известно, Закон о занятости в РФ трудоустройство на временную работу рассматривает как основание прекращения выплаты пособия по безработице и снятия гражданина с учета в качестве безработного. Вместе с тем законы большинства стран СНГ исходят из того, что временная работа безработного не может служить достаточным основанием для лишения его статуса безработного. Некоторые законы закрепляют возможность, но не обязывают службы занятости приостанавливать выплату пособия. Часть законов допускает одновременное получение пособия по безработице и оплаты труда при выполнении временной работы. Заслуживает внимания то, как эта проблема решена в армянском законе о занятости. В нем указывается, что при извещении службы занятости о временном трудоустройстве выплата пособия по безработице приостанавливается, при трудоустройстве без извещения службы занятости выплата пособия прекращается.(В скобках заметим, что в случае приостановки выплаты пособия по безработице гражданин сохраняет статус безработного, при прекращении выплаты пособия он его лишается.)

Одной из проблем временных работ является их краткосрочность. По данным Т.Голландцевой и И.Гривиной, средняя продолжительность вре-менных работ по регионам колеблется и составляет от 10 дней до 6 месяцев . В связи с этим, нам представляется убедительной точка зрения А.Гавршшной, которая считает, что поскольку временная работа обеспечивает лишь кратковременную занятость, а вопрос дальнейшего трудоустройства остается, необходимо отказаться от лишения гражданина статуса безработного по этому основанию .

Другим видом временной вторичной занятости безработных являются общественные работы, которые организуются специально для обеспечения временной занятости и материальной поддержки лиц, не имеющих работу и испытывающих затруднения с трудоустройством. Под общественными понимаются общедоступные виды трудовой деятельности, как правило, не требующие предварительной профессиональной подготовки работников. К основным видам общественных работ относятся подсобные работы при строительстве жилья и других объектов социально-культурного назначения, дорог и инженерных коммуникаций, осуществление мер экологического оздоровления регионов, озеленение территорий, ирригационные работы, неквалифицированные сельскохозяйственные работы, сбор и заготовка ягод, грибов, лекарственных растений и другие общедоступные виды трудовой деятельности. Согласно российскому законодательству в обязательном порядке с лицом, желающим участвовать в общественных работах, работодателем заключается срочный трудовой договор с правом его продления по согласованию сторон. По нашему мнению, это положение в определенной мере ограничивает возможность обеспечить занятость безработных граждан. Представляется целесообразным разрешить выполнение общественных работ не только на основе трудового договора, но также и на основе договора подряда или иных гражданско-правовых договоров.

Закон о занятости в РФ признает безработных граждан, участвующих в общественных работах, занятыми. Поэтому пособие по безработице им не выплачивается. Однако в целях стимулирования участия граждан в обще-ственных работах российский Закон устанавливает им доплаты в размере полагающегося пособия по безработице на период выполнения общественных работ, но не более 6 месяцев. Вместе с тем, снятие с учета в качестве безработных граждан, направленных на общественные работы, сужает уровень предоставляемых гарантий, поскольку, признавая их занятыми, Закон освобождает службу занятости от обязанности подыскивать и предлагать им подходящую работу. Общественные же работы по своему назначению не могут быть местом постоянной работы, поэтому вопрос трудоустройства вновь встает перед гражданами после их окончания. Вместе с тем законы о занятости большинства государств СНГ сохраняют за гражданами, участвующими в общественных работах, статус безработного с правом получения пособия по безработице в период выполнения общественных работ. Аналогичное положение необходимо установить и в российском законодательстве.

Завершая рассмотрение вопросов, связанных с регулированием вторичной занятости, необходимо остановиться на ещё одном аспекте этой проблемы. Как отмечалось, существенной чертой вторичной занятости является её неформальность. Естественным следствием этого выступает отсутствие социальных гарантий, контроля за условиями труда, качеством предоставляемых услуг и производимых товаров, потеря государством значительной части средств в результате сокрытия доходов от налогообложения. Несмотря на негативные явления, связанные с неформальной занятостью, применение запретительных мер в отношении данной формы занятости практически невозможно и нецелесообразно, поскольку они не дадут положительного результата. Следует иметь в виду, что для работающих в неформальном секторе на условиях вторичной занятости такая политика приведет к снижению доходов. Кроме того, запрещенная, преследуемая неформальная занятость скорее всего уйдет ещё дальше "в тень" или примет криминальную форму. Как справедливо отмечает Е.Синдяшкина, "еёразвитие необходимо направит в цивилизованное русло" . По нашему мнению, перечисленные выше меры по совершенствованию регулирования дополнительной занятости, такие как расширение возможностей для добровольной неполной и временной занятости, изменение условий участия безработных во временных и общественных работах, совершенствование налогообложения доходов населения, будут способствовать переходу части неформально занятых в сферу формальной занятости. Безусловно, что реальная государственная поддержка малого предпринимательства и самозанятости также будет стимулировать процесс "формализации" вторичной занятости.

В заключение, следует подчеркнуть, что сфера вторичной занятости близка к насыщению, численность занятых в ней во второй половине 90-х годов стабилизировалась, определились сферы деятельности, сложились относительно устойчивые группы занятых. Тенденции её развития во многом будут зависеть от социально-экономической ситуации в стране. Сокращение масштабов вторичной занятости произойдет при нормализации социально-экономической ситуации, повышении уровня жизни населения, снижении напряженности на рынке

Варшавская, Елена Яковлевна